„Ich kann nicht glauben, dass dies wirklich geschieht“. Diese Aussage einer jungen Frau unter Tränen in einer der U-Bahn-Stationen Kiews am Donnerstag spiegelt die Reaktionen tausender Menschen in ganz Europa wider, die Russlands Angriff auf die Ukraine beobachten.
Für europäische Führungskräfte sollte der anfängliche Schock rasch zu Konsequenzen in ihrer Außen- und Sicherheitspolitik führen. Es steht mehr auf dem Spiel als die nach dem Kalten Krieg etablierte Friedensordnung. Angesichts des zeitgenössischen Kontexts stellt Russlands Aggression gegen die Ukraine die regelbasierte internationale Ordnung in Frage, die nach dem Zweiten Weltkrieg etabliert wurde.
Russlands Handlung ist der vorläufige Höhepunkt des Angriffs auf das Völkerrecht und der Unwilligkeit von Regierungen, es aufrechtzuerhalten, wie es in den vergangenen Jahren zu beobachten war. Die Herausforderungen für das Völkerrecht wurden seit dem 11. September häufiger und tiefgreifender, und sie kamen aus allen Regionen der Welt. Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht waren im Kontext der Terrorismusbekämpfung das primäre Ziel, aber auch Abrüstung, Seerecht und Umweltrecht wurden in Frage gestellt. Staaten zielten auf die Anwendung von Normen auf ihr Verhalten ab, indem sie übergeordnete Prinzipien, die Interpretationsmacht von Normen durch internationale Institutionen und die bindende Kraft ihres eigenen vergangenen Verhaltens geltend machten. Dies kann nicht dadurch angegangen werden, dass man lediglich die doktrinäre Position westlicher Staaten zum Völkerrecht wiederholt, die sie selbst bei mehreren Gelegenheiten nicht respektiert haben.
Interessanterweise berief sich Präsident Putin bei der Ankündigung seines Angriffs auf die Ukraine auf Art. 51 der UN-Charta. Damit wollte er die Grundlage des Völkerrechts nicht verlassen. Stattdessen beansprucht er für sich das Recht und die Macht, die Definition eines bewaffneten Angriffs und das Recht auf präventive Selbstverteidigung auf eine bestimmte Weise zu interpretieren und als Norm auf sein Handeln anzuwenden. Dies ist die eigentliche Herausforderung dieser Situation, da immer mehr Akteure dasselbe beanspruchen. Regierungen und Menschen auf der ganzen Welt beobachten aufmerksam, ob die Reaktion der EU und der USA den Standards des Völkerrechts entspricht. Oder werden sie erneut angesichts übergeordneter Interessen relativiert? Werden die Prinzipien, die sie zu verteidigen vorgeben, am Ende eine effektive Antwort verhindern und das Völkerrecht weiter als utopisch diskreditieren?
Bislang überwiegen wirtschaftliche und sicherheitspolitische Interessen, geschützt durch die formalen Anforderungen für die Anwendung von Art. 5 des NATO-Vertrags, die Menschenrechte und Schutzbedürfnisse der Menschen in der Ukraine. Dies wird die westlichen Staaten in Zukunft erneut in eine defensive rechtliche und moralische Position bringen. In ihrer Argumentation beziehen sich die EU und die USA hauptsächlich auf Sicherheitsvereinbarungen, die Putin als die unausgewogene regionale Ordnung identifiziert hat, die nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion geschaffen wurde, und die wahrgenommene Täuschung über die NATO-Erweiterung.
Bei der Förderung einer regelbasierten Außen- und Sicherheitspolitik muss die EU die Grenzen des Völkerrechts erkennen, um zu definieren, was richtig oder falsch ist. Völkerrecht wird dezentral auf der Grundlage der Zustimmung souveräner Staaten geschaffen. Es kann Einschränkungen für staatliches Verhalten auf der Grundlage der bindenden Kraft vereinbarter Regeln schaffen. In Ermangelung von Durchsetzungsmechanismen kann das Völkerrecht jedoch nicht über die rechtliche Qualität einer Änderung des staatlichen Verhaltens entscheiden. Die Quellen des Völkerrechts – Verträge, Gewohnheitsrecht, allgemeine Grundsätze – sind das Ergebnis, nicht der Ursprung des Norm-Handlungs-Gleichgewichts. Daher beziehen sich internationale Gerichte bei Streitigkeiten über die Anwendung bestimmter völkerrechtlicher Normen auf eine gegebene Situation in der Regel auf stillschweigende Zustimmung, die in früherem Verhalten zum Ausdruck kommt, und lassen somit den eigentlichen Konflikt unberührt.
Staaten neigen dazu, sich dieser Interpretation zu unterwerfen, wenn sie die Konsequenzen der Verletzung des Vertrauens und der Zuversicht anderer hinsichtlich ihrer Achtung der Regeln als wichtiger erachten als ihre politischen Interessen. Die USA und Europa waren es gewohnt, dass sich Staaten aufgrund ihrer wirtschaftlichen und militärischen Macht und der daraus resultierenden Fähigkeit, Regierungen zu schaden, die gegen diese Regeln verstoßen, ihrer Interpretation der Menschenrechte und anderer Normen unterwarfen. In ähnlicher Weise wurde die Abweichung von Normen und damit verbundenem früherem Verhalten für China aufgrund seiner wirtschaftlichen Macht möglich. Die russische Invasion in der Ukraine fügte eine neue und gleichzeitig sehr alte Möglichkeit hinzu: militärische Gewalt. Da die EU ihren Einfluss auf die Achtung internationaler Regeln durch andere als durch ihre wirtschaftliche Stärke und die fortschreitende Abschaffung der Nationalstaaten, basierend auf einer Theorie der liberalen Politik, als ausreichend gesichert betrachtete, verwarf sie im Laufe der Zeit die militärische Option bis zu einem Punkt, an dem die militärische Verteidigung ihres Territoriums für mehrere EU-Mitglieder höchst fragwürdig ist. Diejenigen, die eine regelbasierte Außenpolitik fördern, können militärische Kapazitäten nicht ausschließen, da sie wieder zu einem nationalen Mittel des Einflusses für die Achtung von Normen geworden sind.
Im Wesentlichen würde die gegenwärtige westliche Position eine Weltordnung aufrechterhalten, die zu einem bestimmten Zeitpunkt in der Geschichte von den mächtigsten Staaten festgelegt und durch stillschweigende Zustimmung, die sich aus vergangenem Verhalten ableitet, validiert wurde und niemals geändert werden könnte. Diese Position wird von aufstrebenden Mächten wie China und Indien sowie Afrika als Kontinent in Frage gestellt. (Im Vergleich dazu ist Russland eine abnehmende Macht hinsichtlich seiner Bevölkerung, seiner auf fossiler Energie aufgebauten Wirtschaftskraft und seines Bildungssystems.)
Die bloße Bewältigung der Krise mit den bestehenden Verfahren und Institutionen ist nicht ausreichend. Wenn das Völkerrecht in Zukunft in der Lage sein soll, die internationalen Beziehungen über die unmittelbaren politischen und wirtschaftlichen Interessen der Regierungen hinaus zu regulieren, ist es erforderlich, eine neue Grundlage für die Zusammenarbeit zu finden. Sollten sich die USA erneut als Führer der freien Welt zurückziehen, einschließlich ihrer militärischen Macht innerhalb der NATO, wird eine Situation wie der gegenwärtige Angriff auf die Ukraine für Europa nicht zu bewältigen sein. In dieser Hinsicht ist der russische Angriff hoffentlich lediglich ein letzter Weckruf für alle Politiker in der EU, ihre Differenzen über eine friedliche und globalisierte Welt beiseite zu legen und sich in Richtung einer robusten, integrierten Außen- und Sicherheitspolitik zu bewegen, einschließlich der Bereitstellung von Rüstungsgütern und der Entwicklung von Ressourcen.
Es ist unvereinbar mit einer normenbasierten Außenpolitik, einer demokratisch gewählten Regierung die Bitte um Waffen für ihre reguläre Armee zur Verteidigung ihrer Bevölkerung gegen eine bewaffnete Aggression eines anderen Staates auf der Grundlage nationaler Politikrichtlinien zu verweigern. Dies führt zu einer selektiven Anwendung des internationalen Systems der kollektiven Sicherheit, das von den Vereinten Nationen als Lehre aus der Aggression Nazi-Deutschlands etabliert wurde. Dieses System beinhaltet beabsichtigte Einschränkungen für Maßnahmen des Sicherheitsrates gegen eines der fünf ständigen Mitglieder und fördert stattdessen individuelle und kollektive Selbstverteidigung als Mittel zur Aufrechterhaltung des internationalen Friedens und der Sicherheit in solchen Situationen.
Sanktionen müssen als Instrument des Konfliktmanagements wiederbelebt werden, anstatt als Bestrafung zu dienen. Die Androhung unspezifizierter Sanktionen für den Moment der russischen Invasion gab Putin Zeit und Raum zur Vorbereitung und, seit sie angewendet wurden, keine Motivation, die Feindseligkeiten zu beenden, da es keine klare Forderung nach messbaren Handlungen gegen eindeutige Benchmarks gibt. Diese Anwendung könnte sogar zu einer fatalistischen Nichts-mehr-zu-verlieren-Haltung Putins führen.
In der Vergangenheit kam die Welt nach verheerenden Ereignissen zusammen, die Regierungen dazu bringen konnten, sich der Regulierung durch neue internationale Normen zu unterwerfen. Nach dem Zweiten Weltkrieg war eine Einigung über Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht als internationale Angelegenheit möglich, da Einigkeit über deren Verbindung zu den Ursachen des Konflikts bestand. Da diese Verbindung weiterhin gültig ist, ist sie nicht die vereinbarte Grundursache des gegenwärtigen Konflikts. Dies geht eher in Richtung abnehmender Macht und Einfluss aufgrund von Veränderungen in der wirtschaftlichen und technischen Entwicklung und letztendlich des Klimawandels. Gemeinsame Herausforderungen müssen definiert und gemeinsam angegangen werden, anstatt sie zum Gegenstand von Wettbewerb zu machen. Welche Regeln der Zusammenarbeit können um diese Befürchtungen herum und innerhalb welcher Struktur formuliert werden? Dies wird die zukünftige globale Sicherheitsarchitektur sein, in der die EU ihren Platz finden muss.