Anstatt gemeinsam eine Strategie zur Konfliktverwaltung vorzuschlagen, hat die internationale Gemeinschaft durch ihr zögerliches Handeln Äthiopien erlaubt, in die gefährliche Zone der Massenatrozitäten abzugleiten. Die Zeit läuft davon, da Straflosigkeit die Verzweiflung nährt, was wiederum den Kontrollverlust der Regierung über die Situation verstärkt.
Seit der militärischen Intervention der Äthiopischen Nationalen Verteidigungskräfte (ENDF) in der Region Tigray im November 2020 erscheinen in den Medien Augenzeugenberichte über systematische Menschenrechtsverletzungen. Interviews mit Flüchtlingen im Sudan, Satellitenbilder und Berichte aus dem Land deuten auf außergerichtliche Tötungen auf ethnischer Basis, die Erstellung von Listen nach ethnischer Zugehörigkeit für unklare Zwecke in Addis Abeba, Vergewaltigung und sexuelle Gewalt sowie Versuche der erzwungenen Eigentumsübertragung von Menschen in Tigray hin. Auch aus anderen Regionen, einschließlich der Region Benishangul-Gumuz, wurden Massentötungen und Vertreibungen gemeldet. Die Bilder von schwer bewaffneten ENDF in Tarnkleidung, die auf Pickup-Trucks in Dörfer einfahren, nähren die Narrative internationaler zivilgesellschaftlicher Organisationen, deren Indikatoren und Analysen angeblich auf Völkermord und Massenverbrechen hindeuten.
Die Besorgnis über Gewalt aufgrund ethnischer Zugehörigkeit ist in Äthiopien nicht neu. Im Jahr 2005 wurden wir im Rahmen meiner Arbeit mit dem Büro des UN-Sonderberaters für die Verhütung von Völkermord von jungen politischen Aktivisten kontaktiert, die uns auf die Gefahr massiver Gewalt im Zusammenhang mit den bevorstehenden Parlamentswahlen aufmerksam machten. Fotos von Polizeibrutalität und deren Folgen unterstrichen anschaulich ihre Forderung. Einem durchgesickerten internen Bericht zufolge wurden im Anschluss an die Wahlen 193 Demonstranten von der Polizei getötet. Auch aus Oromia erreichten uns immer wieder Berichte über Gräueltaten.
Für viele Beobachter schienen diese Bedenken jedoch der Vergangenheit anzugehören. Premierminister Abiy, der erste Oromo, der in diese Position gewählt wurde, bewegte das Land in Richtung eines Übergangs, der als „multiethnisch und demokratisch“ beschrieben wurde. Als er 2019 den Friedensnobelpreis erhielt, schien er das Hauptziel des Friedens mit Eritrea auf der Grundlage einer vereinbarten Grenze erreicht zu haben. In der Zwischenzeit sind Berichten zufolge eritreische Truppen nach Äthiopien zurückgekehrt und wurden in Tigray gesichtet, wo sie die ENDF unterstützen. Sie und regionale Streitkräfte, vermischt mit Milizelementen aus der benachbarten Region Amhara, sollen schwere Menschenrechtsverletzungen begangen haben, die außerhalb der Kontrolle der äthiopischen Regierung liegen, was das durch das Friedensabkommen aufgebaute begrenzte Vertrauen untergräbt.
Abiy hatte politische Gefangene freigelassen, viele Kabinettsposten mit Frauen besetzt und eine bekannte Dissidentin als Leiterin des Nationalen Wahlausschusses integriert. Er reorganisierte die ethnischen und regionalen Parteien der Revolutionären Demokratischen Front der Äthiopischen Völker (EPRDF) in die neue Wohlstandspartei. Für Experten der äthiopischen Politik und Gesellschaft kam es nicht überraschend, dass die Umsetzung dieser Maßnahmen, anstatt ethnische und regionale Spaltungen zu überwinden, lang anhaltende ethnische Konflikte erneut aufbrechen ließ.
Die Verfassung von 1995 etablierte ein System des ethnischen Föderalismus („national“ auf Amharisch), das auf einer Konföderation von „Nationen, Nationalitäten und Völkern“ innerhalb von „Staaten“ basiert, die in Bevölkerung und Größe höchst unterschiedlich sind. Die Nationen haben unter anderem das Recht, ihre eigenen Verfassungen zu erlassen, ihre Amtssprache zu wählen, Steuereinnahmen zu generieren, regionale Sicherheitskräfte zu bilden und sogar das Recht auf Sezession. Die Formulierung der entsprechenden Bestimmungen in der Verfassung bot jedoch absichtlich Raum für Interpretation. Die Beilegung von Streitigkeiten zwischen der Zentralverwaltung und den Staaten ist nicht eindeutig geregelt und dem Föderationshaus und dem Rat für Verfassungsuntersuchung übertragen, basierend auf politischem Kompromiss anstatt auf verbindlichen Entscheidungen durch einen unparteiischen Konfliktmanagementmechanismus, der der Auslegung der Verfassung folgt.
Im Kern ist der Konflikt mit Tigray ein weiterer Streit zwischen Staat und Zentralmacht, wie er in Äthiopien in der Vergangenheit vorkam. In diesem Fall waren höhere Einsätze im Spiel, angesichts der dominierenden Rolle der Volksbefreiungsfront von Tigray (TPLF) in der Zentralregierung in der Vergangenheit. Verglichen mit der Macht der Zentralverwaltung in anderen föderalen Systemen musste die militärische Intervention als solche keinen Bruch im Weg des Übergangs bedeuten, sondern eine Wiederherstellung der verfassungsmäßigen Ordnung.
Am 28. November erklärte Abiy im Parlament, dass die Militäroperation abgeschlossen sei. Seitdem sollte die Situation in Tigray spätestens durch Polizei und Strafrecht mit voller gerichtlicher Aufsicht geregelt werden.
Das System des ethnischen Föderalismus wurde durch ein simuliertes Abkommen zwischen den Völkern und Nationen innerhalb jedes Bundesstaates mit der Zentralmacht legitimiert, während es in Wirklichkeit von der EPRDF vom Zentrum aus durchgesetzt wurde. Die Kontinuität dieser Regelung wird durch die Übereinstimmung zwischen dem Mehrheitswillen des Volkes und den Vertretern der Bundesstaaten auf zentraler Ebene bestimmt. Ethnische und regionale Parteien konnten staatliche Interessen lange Zeit in den politischen Kompromiss auf zentraler Ebene einbringen. Die äthiopische Gesellschaft hat sich jedoch in den letzten 25 Jahren weiterentwickelt. Während die Urbanisierung langsam voranschreitet und nur 21% der Bevölkerung umfasst, wird erwartet, dass sie sich bis 2030 verdoppeln wird. Die Landwirtschaft bildet nach wie vor die Grundlage der Wirtschaft, doch die Arbeitsplätze im Dienstleistungssektor haben rapide zugenommen. Bildung beeinflusst die Entwicklung der nichtlandwirtschaftlichen Wirtschaft, und die junge Bevölkerung mit einem Durchschnittsalter von 17,5 Jahren fordert produktive Arbeitsplätze in den Kleinstädten. Die interne Migration junger gebildeter Äthiopier, auch innerhalb derselben Region, wird mit der Zeit dazu führen, dass die Ethnizität hinter beruflichen, wirtschaftlichen und anderen Interessen zurücktritt, die mit Menschen über ethnische Identitäten und Regionen hinweg geteilt werden. Gegenwärtig hat Addis Abeba bereits einen Bevölkerungsanteil von 59% aus ländlichen Gebieten und Dire Dawa von 38%. Die von Abiy eingeleitete Transition ist zeitgemäß und unausweichlich. Damit sie erfolgreich sein kann, muss die gegenwärtige Regelung im Laufe der Zeit durch einen neuen Gesellschaftsvertrag zwischen den Regionen und dem Zentrum ersetzt werden, der auf einem gemeinsamen Narrativ Äthiopiens im Jahr 2030 basiert.
Eine Lösung könnte nur innerhalb des Landes und auf der Grundlage eines inklusiven politischen Dialogs gefunden werden, doch scheint die Situation für ernsthafte Gespräche noch nicht reif zu sein. Die Tötung hochrangiger TPLF-Funktionäre, einschließlich des ehemaligen Außenministers Seyoum Mesfin, und die vorherige Verhaftung von Oppositionsführern, denen Terrorismus vorgeworfen wird, sendeten das Signal, dass der Dialog nicht Abiys bevorzugter Weg zur Bewältigung der Herausforderungen war. Nach der ergebnislosen Erörterung der Situation auf dem 38. Außerordentlichen Gipfel der Zwischenstaatlichen Behörde für Entwicklung (IGAD) lehnte Abiy auch eine Vermittlung durch die AU ab.
Diese Sackgasse könnte überwunden werden, wenn die aktuelle Diskussion über Tigray auf die Möglichkeiten ausgeweitet würde, zukünftige ethnische Gewalt zu verhindern, ohne dass die Zentralregierung oder regionale Parteien auf politischer Kontrolle des Ergebnisses bestehen. Es gibt Möglichkeiten für Äthiopiens internationale Partner, die Schaffung der notwendigen Bedingungen für solche Diskussionen durch eine gemeinsame umfassende Strategie zu unterstützen. Diese Strategie muss die verschiedenen kurz- bis mittelfristigen Fragen im Zusammenhang mit der gegenwärtigen Situation in Äthiopien entlang eines Kontinuums von Schritten aufbrechen, die zu einem nationalen Dialog über entscheidende institutionelle Verbesserungen vor den für Juni 2021 geplanten Wahlen führen.
1. Der humanitäre Zugang hat sich als gemeinsame Priorität derjenigen erwiesen, die bisher in den Konflikt eingegriffen haben. Der UN-Sicherheitsrat erörterte die humanitäre Lage in Äthiopien, ohne sich auf eine Reaktion zu einigen. Dies unterstreicht das politische Dilemma für westliche Regierungen, die Äthiopien als Verbündeten in einer instabilen Region betrachten, insbesondere gegen die mit Al-Qaida verbündeten islamistischen Militanten al Shabaab im benachbarten Somalia. Im Dezember 2020 verschob die EU die Zahlung von fast 90 Millionen Euro an Budgethilfe aufgrund der Bedenken des Blocks hinsichtlich der Krise in der nördlichen Region Tigray und machte die Zahlung vom vollständigen humanitären Zugang zu dem Bundesstaat abhängig. Gemäß ihrer Prinzipien der Menschlichkeit, Neutralität, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit verfügt die humanitäre Hilfe jedoch nicht über die Instrumente, um die aus dem Land gemeldeten großflächigen Menschenrechtsverletzungen zu verhindern. Eine internationale Reaktion auf Massengreueltaten, die auf humanitärer Hilfe basiert, ist in der Vergangenheit gescheitert und darf sich nicht wiederholen. Stattdessen sollte Äthiopien Unterstützung angeboten werden, um durch seine eigenen Institutionen und Verfahren auf die humanitären Bedürfnisse zu reagieren. Die Bewertung der Auswirkungen dieser Hilfe anhand von Standards internationaler Bedenken sollte auf der Grundlage vereinbarter Indikatoren zur Verhinderung von Massengreueltaten überwacht werden. Die UN sollten ihre frühere humanitäre Unterstützung für eritreische Flüchtlinge wieder aufnehmen.
2. Äthiopiens Partner sollten ihre internationalen Bedenken klar definieren und begrenzen. Angesichts des Inhalts der Berichte über die Situation und der globalen Akzeptanz der R2P ist Äthiopiens Souveränität geschwächt, bis es überprüfbare Schritte unternommen hat, um mutmaßliche Menschenrechtsverletzungen zu untersuchen und die Täter zur Rechenschaft zu ziehen. Die Rolle Äthiopiens als Gastland der AU und Art. 4 lit. h der AU-Gründungsakte unterstreichen dieses Interesse. Darüber hinaus beherbergt Äthiopien die UN ECA und ist ein wichtiger logistischer Knotenpunkt und Truppensteller für UN-Friedenseinsätze in Afrika. Das legitime Anliegen der Verhinderung von Massengreueltaten sollte die gemeinsame Strategie rahmen und die Form der Zusammenarbeit sowie die Interdependenz der verschiedenen Elemente bestimmen.
3. Äthiopiens Partner sollten politischen, entwicklungstechnischen und akademischen Partnern technische Unterstützung für den konstitutionellen Föderalismus anbieten. Die Eskalation des Konflikts mit Tigray wurde durch die Besorgnis der Zentralregierung verursacht, einen Präzedenzfall für andere Bundesstaaten hinsichtlich der Ausübung der zentralen Macht zu schaffen, wenn sie den regionalen Wahlen nachgeben würde. Diese Besorgnis würde gemindert, wenn es in der Verfassung einen unabhängigen Konfliktlösungsmechanismus als Teil des föderalen Systems gäbe. Erfahrungen mit verschiedenen Föderalismusmodellen sind verfügbar und könnten den Parteien in Äthiopien vorgestellt werden. Die zugrunde liegenden Probleme im Zusammenhang mit der Organisation des Föderalismus entlang ethnischer Linien innerhalb der von der Verfassung etablierten Institutionen wurden in der Vergangenheit analysiert. Insbesondere die Einrichtung eines Bundesverfassungsgerichts könnte die Auslegung der Verfassung in Bezug auf Streitigkeiten zwischen Bundesstaaten und der Zentralverwaltung sowie den Schutz der Menschenrechte im ganzen Land auf der Grundlage von Rechtstraditionen gewährleisten, die – wenn auch begrenzt – vom Bundesobergericht und dem Obersten Bundesgerichtshof in den letzten 25 Jahren in Bezug auf überregionale Fragen entwickelt wurden. Die äthiopische Menschenrechtskommission und der Ombudsmann könnten sich mit individuellen Beschwerden auf der Grundlage der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts befassen. Andere Bundesstaaten haben verschiedene verfassungsrechtliche und institutionelle Lösungen entwickelt, die im Lichte der jüngsten Entwicklungen überprüft werden könnten. Die Einrichtung effektiver Konfliktlösungsmechanismen in der Verfassung sollte Gegenstand eines politisch-akademischen Dialogs vor den Wahlen später in diesem Jahr sein.
4. Die Notwendigkeit der Rechenschaftspflicht für Menschenrechtsverletzungen in verschiedenen Bundesstaaten bietet die Möglichkeit, eine stärkere, unabhängige föderale Justiz zu etablieren. Nach dem offiziellen Abschluss der Militäroperation in Tigray können mutmaßliche Menschenrechtsverletzungen Straftaten gemäß dem Strafgesetzbuch darstellen und, soweit sie im Rahmen eines ausgedehnten oder systematischen Angriffs gegen die Zivilbevölkerung begangen wurden, Verbrechen gegen die Menschlichkeit nach dem internationalen Strafrecht (Art. 270 ff. des äthiopischen Strafgesetzbuches). Die Untersuchung dieser Vorwürfe liegt in der souveränen Verantwortung der jeweiligen Institutionen Äthiopiens, insbesondere der Gerichte. Äthiopien unterstützte die Empfehlungen des dritten UPR-Zyklus zur Stärkung der Unabhängigkeit der Justiz und der äthiopischen Menschenrechtskommission. Letztere führte bemerkenswerte Untersuchungen zur Situation in verschiedenen Bundesstaaten durch, die dazu beitrugen, die Situation in Tigray in den breiteren Kontext der politischen Entwicklungen zu stellen. Der für 2022 fällige Zwischenbericht bietet einen Zeitrahmen zur Messung der Fortschritte bei der Bekämpfung der Straflosigkeit. Internationale Partner sollten auf Anfrage durch ihre Justizbehörden Unterstützung für solche Bemühungen leisten.
Eine Gruppe interessierter Staaten unter der Führung von Deutschland, Kanada, Australien und der Schweiz sollte gemeinsam mit der Regierung Äthiopiens eine Liste von Benchmarks und Zeitplänen im Zusammenhang mit dem internationalen Anliegen der Verhinderung von Massengrausamkeiten erarbeiten, die sowohl der Regierung als auch ihren internationalen Partnern messbaren Fortschritt gegenüber der „offensichtlich versagenden“ Grenze beim Schutz ihrer Zivilbevölkerung ermöglicht. Diese sollten gezielt und begrenzt auf die Risiken von Massengrausamkeiten ausgerichtet sein und sich nicht auf das politische und wirtschaftische System als solches erstrecken. Die genannten Länder haben sich in der Vergangenheit in diskreter und konstruktiver Weise mit Äthiopien zu Fragen der Regierungsführung und der Menschenrechte auseinandergesetzt. Sie haben ein echtes Interesse daran, die R2P aufrechtzuerhalten und können glaubwürdige Unterstützung durch ihre Institutionen und spezialisierte Zivilgesellschaft ohne den Verdacht versteckter Agenden leisten.
Die Unterstützung zur Bewältigung der zugrunde liegenden Konfliktursachen sollte sich auf die Einrichtung eines Bundesverfassungsgerichts und die Stärkung des föderalen Gerichtssystems durch Neuausrichtung und Anpassung bestehender Projekte konzentrieren. Diese sollten hauptsächlich auf die Forderungen der verschiedenen Akteure in Äthiopien reagieren und ihnen direkt technische Unterstützung bieten. Die UN, die AU und die EU neigen dazu, Projekte mit ihrer eigenen institutionellen Agenda zu überladen und könnten bei der Umsetzung der aus dem Vermittlungsprozess resultierenden Vereinbarungen nützlicher sein als im Prozess selbst.
Äthiopiens traditionelle regionale Partner könnten weniger nützlich für ein Engagement sein. Berichten zufolge hat die sudanesische Armee zuvor umstrittene Grenzgebiete besetzt, und die Beziehungen zu Ägypten sind durch Verhandlungen über den „Renaissance-Staudamm“ belastet.
Die Krise in Äthiopien stellt ein Sicherheitsrisiko für seine Bevölkerung und die Region dar, aber sie ist auch eine Gelegenheit, dem Land zu helfen, notwendige Reformen voranzutreiben und die Wahlen zu einem Referendum über die erzielten Fortschritte und zukünftigen Schritte des Übergangs zu machen.
Quellenangaben
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